近年來，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，城市化建設(shè)日益加快，城市人口劇增，餐飲業(yè)蓬勃發(fā)展，成為城市經(jīng)濟的重要組成部分。在人口密集的城市，餐飲業(yè)的經(jīng)營場所多與居民區(qū)、工作場所、休閑場所等城市社會生活敏感區(qū)相鄰，這些餐飲業(yè)經(jīng)營場所大多選址不合理、設(shè)施簡單、缺乏必要的油煙凈化設(shè)備，一些住宅樓底商餐飲業(yè)甚至沒有預(yù)留排煙管道，經(jīng)營過程中未經(jīng)凈化的油煙的排放，嚴重影響周邊公民的環(huán)境權(quán)益，由此引發(fā)的糾紛不斷，使得餐飲業(yè)油煙污染問題成為不容忽視的社會熱點。

一、城市餐飲業(yè)油煙污染防治的必要性

（一）城市餐食業(yè)油煙污染的范疇界定

城市餐飲業(yè)油煙污染概括來講，就是指在城市范圍內(nèi)，從事餐飲業(yè)經(jīng)營的單位和個人將在飲食烹飪、加工過程中產(chǎn)生的油煙排入環(huán)境，產(chǎn)生降低環(huán)境質(zhì)量、危害人體健康、破壞環(huán)境衛(wèi)生的不良影響。依據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》以及GB18483《飲食業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)（試 行）》，“城市”即：國家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)。在“餐飲業(yè)油煙污染防治”之前加上“城市”這一限定，原因在于：過快的城市化進程中，在規(guī)劃滯后、居住過分集中、居民生活習(xí)慣不健康以及公平競爭環(huán)境缺失、社會保障體系脆弱等因素的作用下，油煙噪聲污染擾民的問題

不容忽視。油煙污染問題，是城市化背景下，公民環(huán)境權(quán)益保護的大問題。

（二）城市餐飲業(yè)油煙污染的危害

由于餐飲業(yè)經(jīng)營場所數(shù)量大、分布散，環(huán)境監(jiān)管又存在漏洞，難以時時處處到位，餐飲業(yè)油煙已成為城市大氣污染的不可忽視的污染源之一。以北京為例，有研究表明：北京年平均PM2.5排放中，燃煤占26%，機動車19%，餐飲11%，工業(yè)10%。餐飲業(yè)油煙排放在北京的PM2.5來源中占到了11%的比例，而機動車排放也僅占20%左右，由此比較可以看出餐飲業(yè)的油煙排放對大氣造成的影響不可小覷。一些小的餐飲業(yè)經(jīng)營單位多與居民樓相鄰或直接在居民樓的底商中，直接影響居民的日常生活和生命健康。油煙中甲醛等各種醛類化合物對人體危害很大，常引起眼睛和呼吸道粘膜的各種癥狀，如流淚、咳嗽、結(jié)膜炎、支氣管痙攣等。較高濃度的油煙氣具有肺臟毒性,可引起肺部炎癥和組織細胞損傷[3-4]。此外餐飲業(yè)排放的油煙可以吸附于建筑物表面，凝結(jié)成油性液滴，散發(fā)異味并破壞建筑物的美觀，影響市容市貌和環(huán)境衛(wèi)生。受油煙污染的居民樓的價值也會受到貶損，居民因此會承受經(jīng)濟上的損失。

二、城市餐飲業(yè)油煙污染防治困境的根源

（一）城市餐飲業(yè)油煙污染的特點

首先，污染源種類繁多、布局分散。餐飲業(yè)種類繁多，從大飯店到夜市飲食攤點，規(guī)模大小不一，性質(zhì)各異，場所分散在城市的各個地方，從商業(yè)街到交通道路到居民樓下，為滿足不同的消費群體的需要，到處都分散著餐飲業(yè)的經(jīng)營場所。一些個體或無證經(jīng)營者還具有流動

性“，打一槍換一個地方”，給環(huán)保部門帶來了一定的困難。

其次，污染源同時具有經(jīng)濟性。一些餐飲業(yè)項目排放油煙、污染環(huán)境，是油煙污染的污染源。但同時，這些餐飲業(yè)項目的設(shè)立大大方便了居民的生活，也促進了就業(yè)，繁榮了經(jīng)濟發(fā)展，具有不容忽視的經(jīng)濟性。這樣的特點要求，在整治油煙污染的同時，要遵循比例原則，注意所采取措施的必要性和適當(dāng)性。

第三，污染源的監(jiān)管存在多頭管理。作為油煙污染源的餐飲業(yè)經(jīng)營項目的設(shè)立、監(jiān)管、運營等涉及到多個行政部門，并不局限于環(huán)保一家。例如，《蘇州市餐飲業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法》第四條規(guī)定“：規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)、衛(wèi)生、工商、國土、質(zhì)監(jiān)等部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的職責(zé)，做好餐飲業(yè)污染防治工作。”可見工商、規(guī)劃等部門的職責(zé)都覆蓋餐飲業(yè)油煙污染防治領(lǐng)域。

第四，油煙排放變動性大。餐飲業(yè)油煙排放與其經(jīng)營活動的頻繁程度、經(jīng)營狀況的好壞直接相關(guān)、并不是24小時持續(xù)穩(wěn)定排放，餐飲高峰時段才是油煙集中排放的時間，一些夜市大排檔則是集中在夜晚。這一特點對油煙污染的監(jiān)測、采樣、認定十分不利。

（二）我國相關(guān)管理制度在法律規(guī)定上的缺失

我國現(xiàn)行的餐飲業(yè)油煙污染防治法律體系的建設(shè)， 從1995年國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《關(guān)于加強飲食娛樂服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》起步，到2010年技術(shù)保障類規(guī)范的《飲食業(yè)環(huán)境保護技術(shù)規(guī)范》（HJ554-2010），再到各個城市先后制定、頒布專門的餐飲業(yè)污染防治管理辦法，雖然在不斷進步發(fā)展，但是存在著規(guī)范籠統(tǒng)、進步緩慢、發(fā)展不均衡的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）法律層面缺乏專門的制度規(guī)定

目前，法律層面直接針對城市餐飲業(yè)油煙污染的規(guī)定僅有《大氣污染防治法》第四十四條，該條規(guī)定“：城市飲食服務(wù)業(yè)的經(jīng)營者，得采取措施，防治油煙對附近居民的居住環(huán)境造成污染。”而《環(huán)境保護法》并沒有對餐飲業(yè)油煙污染防治的具體規(guī)定，只能間接地在原則上指導(dǎo)有固定場所的餐飲業(yè)項目的“環(huán)境影響評價制度”和“三同時制度”等制度的實施。

（2）部門規(guī)章局限于標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)類規(guī)范

國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《關(guān)于加強飲食娛樂服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》（1995年）以及《關(guān)于加強餐飲業(yè)油煙污染防治監(jiān)督管理的通知》（2000年）專門針對城市餐飲業(yè)油煙污染防治提出了原則性的要求。但規(guī)定較為籠統(tǒng)，詳細的制度性規(guī)范仍是空白。因此，在部門規(guī)章層

面，僅有《飲食業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18483）以及《飲食業(yè)環(huán)境保護技術(shù)規(guī)范》（HJ554-2010）兩項標(biāo)準(zhǔn)類規(guī)范作為餐飲業(yè)油煙污染防治的技術(shù)導(dǎo)則。其中，上文兩個《通 知》頒布近20年來，在餐飲業(yè)油煙污染防治領(lǐng)域的立法并沒有更新，僅標(biāo)準(zhǔn)類規(guī)范在2010年有新的技術(shù)規(guī)范出臺，制度類規(guī)范發(fā)展落后。

（3）地方性法規(guī)規(guī)章立法水平參差不齊

有關(guān)城市餐飲業(yè)油煙污染的具體的、專門性的規(guī)定主要體現(xiàn)在各大城市制定的地方政府規(guī)章中，如《蘇州市餐飲業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法》（2007年）《大連市城市飲食娛樂服務(wù)企業(yè)污染防治管理辦法》（2007年）《哈爾濱市餐飲業(yè)環(huán)境污染防治辦法》（2009年）《太原市飲食娛樂服務(wù)業(yè)環(huán)境保護管理辦法》（2010年）《昆明市餐飲業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法》（2013年修訂）《廣州市餐飲場所污染防治管理辦法》（2013年）等。但由于各城市的實踐情況和立法水平、立法時間的差異，各地的餐飲業(yè)油煙污染立法水平參差不齊，一些法規(guī)與實踐脫節(jié)亟待更新。

從我國現(xiàn)行的餐飲業(yè)油煙污染防治法律體系來看，一方面，缺乏專門性的制度類法律法規(guī)，另一方面，各個城市的油煙污染防治立法水平參差不齊。這是城市餐飲業(yè)油煙污染防治失范，油煙污染問題嚴重的根源。因此，完善現(xiàn)行法律制度，探索城市餐飲業(yè)油煙污染防治的法律路徑，是解決城市油煙污染的根本途徑。

三、城市餐飲業(yè)油煙污染防治的現(xiàn)實困境

由于城市餐飲業(yè)油煙污染具有污染源種類繁多、布局分散、多頭管理、變動性大等特點，在相應(yīng)法律制度不完善的情況下，其監(jiān)管和防治工作面臨著多方面的困境。

（一）監(jiān)管職責(zé)不明，聯(lián)動機制缺位

餐飲業(yè)環(huán)境管理涉及環(huán)保、工商、水務(wù)、衛(wèi)生、消防、規(guī)劃等多個部門，各地現(xiàn)行的餐飲業(yè)環(huán)境污染防治法規(guī)中大多僅籠統(tǒng)的規(guī)定了各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)做好餐飲業(yè)污染的防治工作，并沒有明確各個部門的職責(zé)是什么。以蘇州為例，《蘇州市餐飲業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法》第四條僅規(guī)定“：規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)、衛(wèi)生、工商、國土、質(zhì)監(jiān)等部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的職責(zé)，做好餐飲業(yè)污染防治工作。”各個部門的職責(zé)劃分和相互聯(lián)動則找不到相應(yīng)的依據(jù)?，F(xiàn)實中，各個部門相互間缺乏有效的信息溝通，沒真正落實到誰審批、誰負責(zé)，誰許可、誰監(jiān)管的責(zé)任，更沒有落實規(guī)劃、工商、環(huán)保等部門如何進行聯(lián)動的問題。各部門在職責(zé)界定不清的情況下，往往容易出現(xiàn)職責(zé)沖突和監(jiān)管空白。

（二）缺乏科學(xué)規(guī)劃，加大治理難度

目前，餐飲業(yè)油煙污染問題主要是由于沒有從源頭控制餐飲業(yè)的規(guī)劃和選址。很多建筑都是采用樓下店面、樓上住宅的格局，小區(qū)的住宅和商業(yè)用房功能區(qū)分不明，導(dǎo)致不能做到餐飲業(yè)與民居的適當(dāng)分離，在建設(shè)時也沒有考慮好餐飲業(yè)經(jīng)營的需求和功能建設(shè)，沒有預(yù)留排煙管道。這些情況導(dǎo)致后期治理時，或者需要更改整個建筑的結(jié)構(gòu)，或者要將大量的產(chǎn)生油煙噪聲污染的居民區(qū)餐飲業(yè)遷往集中的商業(yè)區(qū)，或者投入大量資金安置油煙凈化裝置和隔音設(shè)備等，每一種措施都將消耗人力物力資源并且伴有各種社會風(fēng)險，后續(xù)治理的難度

可想而知。

（三）法律規(guī)定僵化，違背比例原則

但是實踐中，餐飲業(yè)存在多種樣態(tài)，其中包括不設(shè)廚房和*空調(diào)的，以兌制冷熱飲品、涼茶、銷售燒鹵熟肉食品、食品復(fù)熱為主要經(jīng)營內(nèi)容的餐飲場所，以及不設(shè)炒爐且無煎、炒、炸等制作工序以甜品、燉品、糕點等為經(jīng)營內(nèi)容的餐飲場所。這些場所幾乎不產(chǎn)生油煙，其選址靠近居民區(qū)既能方便居民生活、又可以提高經(jīng)營者的盈利。對于這些場所也要求遠離居民區(qū)，不方便居民生活外，也影響此類小餐飲業(yè)的經(jīng)濟效益，不符合“比例原則”。此處，立法規(guī)定限制餐飲業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營場所的選址、并要求其負擔(dān)油煙污染防治的義務(wù)，施加限制和課以義務(wù)的限度也應(yīng)當(dāng)遵循適當(dāng)性、必要性和狹義比例原則。

（四）監(jiān)測手段單一，造成監(jiān)測監(jiān)管困難

現(xiàn)行的城市餐飲業(yè)油煙污染防治法規(guī)中，對于監(jiān)測手段的規(guī)定都偏向于片面和單一。如《蘇州市餐飲業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法》十七條規(guī)定“：環(huán)境保護行政主管部門在現(xiàn)場檢查時，可采用檢氣管法快速檢測餐飲業(yè)經(jīng)營產(chǎn)所的油煙排放。”僅規(guī)定了現(xiàn)場檢查、現(xiàn)場檢測的監(jiān)測手段。然而，餐飲業(yè)油煙排放具有變動性大的特點，并不是持續(xù)排放，檢察機關(guān)隨機地或定期地現(xiàn)場檢查所得監(jiān)測數(shù)據(jù)并不具有代表性，并不能反映餐飲業(yè)油煙污染的狀況。而《廣州市餐飲場所污染防治管理辦法》第十七條規(guī)定“：位于環(huán)境敏感區(qū)且油煙超標(biāo)排放3次以上的大型餐飲業(yè)戶，應(yīng)當(dāng)安裝油煙在線監(jiān)測設(shè)施；位于環(huán)境敏感區(qū)且油煙超標(biāo)排放3次以上的中型餐飲業(yè)戶，應(yīng)當(dāng)安裝在線監(jiān)控設(shè)施。”僅明確指出了“在線監(jiān)測”的手段。

對于一些規(guī)模較小的餐飲業(yè)戶的監(jiān)測卻未作規(guī)定。

四、城市餐飲業(yè)油煙污染防治法律制度的完善

面對城市餐飲業(yè)油煙污染防治的困境，為了保護城市大氣環(huán)境、維護公民的環(huán)境權(quán)益，探索能有效解決城市餐飲業(yè)油煙污染問題的法律路徑，從立法的角度出發(fā)，提出以下幾點建議：

（一）明確部門職責(zé)，建立部門聯(lián)動機制

立法中沒有明確油煙污染防治相關(guān)各個部門的職責(zé)，各個部門職責(zé)不清、各自為戰(zhàn)、缺乏長效規(guī)范的溝通，沒有形成有效對接，使得餐飲業(yè)油煙污染防治監(jiān)管實效受到影響。立法滯后，一些先進城市的實踐卻表現(xiàn)出先驗性，其部門聯(lián)動的經(jīng)驗無疑對相關(guān)法律制度的構(gòu)建有著重要意義。蘇州市一些地方對于部門聯(lián)動的嘗試值得借鑒和推廣。

從蘇州市的實踐中可以看出，部門聯(lián)動應(yīng)當(dāng)是全過程的聯(lián)動，包括聯(lián)合審批、聯(lián)合監(jiān)管。首先，聯(lián)合審批，即餐飲業(yè)在新辦之前需要申請工商部門、衛(wèi)生部門核發(fā)工商營業(yè)執(zhí)照和餐飲服務(wù)許可證，并且需要辦理環(huán)境影響評價手續(xù)。既能明確審批標(biāo)準(zhǔn)，又能簡化程序、親商便民，還能提高行政效率。其次，聯(lián)合監(jiān)管，即在監(jiān)管責(zé)任分工方面，原則是“誰發(fā)證、誰主管、誰審批、誰負責(zé)”。后，環(huán)境污染嚴重、投訴集中、矛盾

突出的餐飲業(yè)多為無證無照經(jīng)營者，但在處罰權(quán)方面，環(huán)保部門只能進行罰款，無權(quán)實行取締經(jīng)營、吊銷營業(yè)執(zhí)照或其他行政強制措施，而且環(huán)保部門沒有強制執(zhí)行權(quán)，即使做出處罰也會被忽視，因此，應(yīng)加強聯(lián)合。

（二）預(yù)防為主，規(guī)劃先行

對于新建餐飲業(yè)預(yù)防為主，規(guī)劃先行。當(dāng)前餐飲業(yè)難于管理，根源在于規(guī)劃滯后，老城區(qū)和已有的餐飲業(yè)污染嚴重、問題突出，改造困難。因此，應(yīng)倡導(dǎo)規(guī)劃先行，對開發(fā)商在房屋設(shè)計階段就提出相關(guān)要求：一是房屋功能定位，若需做餐飲娛樂的，得滿足距離的要求；二是對餐飲用房得設(shè)置煙道、污染治理設(shè)施及在線監(jiān)控安裝平臺。另外，在規(guī)劃先行的基礎(chǔ)上進行選址預(yù)警。業(yè)主在辦理審批手續(xù)時往往店面已經(jīng)租賃，投入裝修甚至已經(jīng)開始經(jīng)營，此時就算不符合審批要求，往往變?yōu)闊o證無照經(jīng)營。因此，相關(guān)部門應(yīng)變被動為主動，提前介入對居民住宅樓、商住樓等需要特殊控制的敏感區(qū)域的監(jiān)管。

（三）因地制宜，分類管理

餐飲業(yè)種類繁多、規(guī)模大小不一，布局分散，立法規(guī)定過于僵化，不能適應(yīng)實踐中多樣的餐飲業(yè)污染問題。在將來立法時，可以考慮以下幾種分類標(biāo)準(zhǔn)的綜合采用。

*，按所屬區(qū)域分類管理。餐飲項目所屬區(qū)域可分為兩大類，一類是與居民區(qū)相對獨立區(qū)域，該類區(qū)域遠離居民區(qū)，基本沒有環(huán)境問題。第二類與居民區(qū)屬同一區(qū)域，居民對此類餐飲項目的建設(shè)往往反應(yīng)強烈，特別是涉及居民樓的餐飲項目，絕大多數(shù)很難得到居民的同意。對不同區(qū)域?qū)徟囊蟛灰?ldquo;一體化”和“一刀切”，監(jiān)管應(yīng)配備不同的資源和人力。

第二，按新舊分類管理。對新辦餐飲業(yè)，應(yīng)當(dāng)嚴格規(guī)劃，不符合規(guī)劃、選址要求的堅決禁止建設(shè)；對于已經(jīng)設(shè)立的餐飲業(yè)和已經(jīng)形成規(guī)模的餐飲一條街，應(yīng)當(dāng)根據(jù)區(qū)域劃分和經(jīng)營業(yè)態(tài)靈活管理，可以整改的限期整改，整改不行的及時搬遷改造。

第三，按業(yè)態(tài)分類管理。這里的業(yè)態(tài)分類主要是考慮餐飲業(yè)經(jīng)營活動過程中產(chǎn)生環(huán)境影響大小。首先，對于不產(chǎn)生油煙和噪聲，只產(chǎn)生蒸汽的糕點店、饅頭店、餛飩店和湯圓店等這類餐飲業(yè)經(jīng)營者，由于環(huán)境影響較小，又能方便人民群眾生活，應(yīng)當(dāng)考慮適當(dāng)放寬限制；其次，對于其它類型的餐飲業(yè)，由于餐飲業(yè)環(huán)境污染的矛盾多集中于這類餐飲業(yè)，應(yīng)從規(guī)劃開始嚴格限制這類餐飲業(yè)和居民的距離要求，對其油煙管道、污染防治設(shè)施的建設(shè)和維護加強監(jiān)管。

（四）豐富監(jiān)測手段，完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

針對不同規(guī)模的餐飲業(yè)項目，應(yīng)當(dāng)實施不同的排污監(jiān)測手段。為保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的有效性、代表性和完整性。應(yīng)當(dāng)建立綜合性的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，采取現(xiàn)場監(jiān)測與在線監(jiān)測相結(jié)合的豐富監(jiān)測手段。對于大中型的餐飲業(yè)項目，可以安裝在線監(jiān)測設(shè)備，監(jiān)測其油煙排放情況，可以克服油煙排放變動性大帶來的監(jiān)測困難。而對于小型的餐飲業(yè)項目，設(shè)立在線監(jiān)測裝置，成本過大，效率不高，容易造成資源的浪費，對于流動攤點，在線監(jiān)測甚至不具有可操作性，此時就需要現(xiàn)場檢查過程中進行現(xiàn)場監(jiān)測。兩種監(jiān)測手段不是割裂的，而是相互補充的，

可以同時適用。

五、安科瑞AcrelCloud3500餐飲油煙監(jiān)測云平臺

安科瑞Acrelcloud-3500餐飲油煙在線監(jiān)測系統(tǒng)是為了滿足餐飲行業(yè)油煙排放監(jiān)管的需求，利用傳感器感知、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)開發(fā)的一套運行可靠、功能完善的餐飲油煙在線實時監(jiān)測系統(tǒng)。主要對油煙區(qū)域在線監(jiān)控進行整體的數(shù)據(jù)管理、基礎(chǔ)信息管理、監(jiān)測數(shù)據(jù)展示及統(tǒng)計分析，并提供針對相關(guān)業(yè)務(wù)流程及現(xiàn)場工作的數(shù)據(jù)服務(wù)和辦公支持。

平臺主要功能

餐飲業(yè)油煙在線監(jiān)控系統(tǒng)由實時數(shù)據(jù)監(jiān)測、告警數(shù)據(jù)監(jiān)測、數(shù)據(jù)分析和隱患分析維保和數(shù)據(jù)服務(wù)等四部分功能組成，支持通過下載手機APP界面展示各餐飲企業(yè)的實時監(jiān)測狀態(tài)。

（一）平臺登陸

輸入平臺地址，建議使用谷歌，火狐，360 瀏覽器 此功能用于用戶登錄系統(tǒng)

輸入用戶名、密碼，點擊“登錄”按鈕，如果用戶名、密碼不正確則提示用戶輸入正確的用戶名密碼；如果用戶名、密碼正確即可成功登錄系統(tǒng)。 

（二）平臺首頁

首頁展示接入企業(yè)的概況，油煙監(jiān)測設(shè)備的故障率，超標(biāo)率以及在線率等圖表部分包括油煙監(jiān)測測點列表詳情，測點具體位置，監(jiān)測數(shù)據(jù)圖像（包括 油煙濃度，顆粒物濃度，NMHC 濃度等）以及電場和告警信息。

(三)告警數(shù)據(jù)監(jiān)測

系統(tǒng)根據(jù)采集的油煙數(shù)值大小，產(chǎn)生對應(yīng)的排放超標(biāo)告警;對凈化器的運行數(shù)據(jù)分析，上傳凈化設(shè)備對應(yīng)的運行、停機、故障等告警事件。

(四)數(shù)據(jù)分析

運行時長分析，離線分析;告警占比、排名分析;歷史數(shù)據(jù)統(tǒng)計等。

(四)隱患管理

系統(tǒng)對采集的告警數(shù)據(jù)分析，產(chǎn)生對應(yīng)的隱患記錄，派發(fā)、處理隱患，及時處理告警，形成閉環(huán)。

(五)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)維護

個人信息、權(quán)限維護，企業(yè)信息錄入，對應(yīng)測點信息錄入等。

油煙監(jiān)測型號說明(ACY100)

設(shè)備選型方案

設(shè)備選型方案

注：雙探頭適合雙排煙通道的場合，每路探頭監(jiān)測1路排煙通道。

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